尊龙凯时(中国)人生就是搏!

学会总体规划学委会委员，中国城市规划设计研究院副总规划师、所长、教授级高工

董珂副总规划师认为，全国各个城市的一张图工作已经全面展开，逐步从规划转向规划尊龙凯时管理全过程的统筹，体现了国家治理能力和治理体系现代化的初衷。一张图是为规划实施使用的，这是非常明确的。现在的问题是，面向规划动态实施的过程，从国、省、市传导过程当中如何既体现刚性又体现弹性？以下从“管用”的角度谈谈对规划一张图的需求。

国土空间规划本质上是一个体系，是纵向的自下而上的传导过程，同时也是横向的各个要素之间统筹协调的过程。

首先，规划的基本属性是基于科学预测的逐级深化、统筹安排和动态反馈，规划需要具备纵向逐级深化落实的能力。不同层次的规划成果是什么？上位规划如何指导下位规划？下位规划如何落实上位规划的要点、同时发挥自身主管能动性进行深化细化？如何判断下位规划符合上位规划？这是规划体系建构中需要研究的核心问题。

拿素描作为例子，素描的绘画过程不是一个个斑块画出来的，而是从结构到轮廓到形象逐步深化得来的。怎么叫传导准确？第一张图的传导是比较准确的；但第二张图的最终形象和初期的结构、轮廓不符，那这个传导就是不准确的；还有另外一种情况，如第三张图所示，一开始就画了一个人像，最后传导成另外一个人像，上位规划和下位规划深度是一样的，这也不能叫规划传导准确，而是上位规划“越位”，把本来该下位规划做的事情都做了，而且很显然上位规划的形成过程是下位规划的拼合，这个规划逻辑显然是存在问题的。从这个例子中我们可以看出，下位规划符合上位规划的判定，并不是拿两张图的图斑进行精准地比对，而是以上位规划的“结构”、“轮廓”能否在下位规划落实作为评判标准。因此，上下位规划符合程度的评判规则就极为重要，这个规则一旦明确，转化为信息平台管理时，还需要相应的模糊识别算法与之匹配。

空间规划一张图是由一套规划体系绘制的，而不是由一个规划绘制的，更不是由不同层级、内容一样的规划来绘制的。每个层级规划都要给下个层级设定底线、底边和规则，同时给下个层级预留深化、细化、创造的余地。从素描图的绘画过程来看，拿左侧最粗略的结构图与右侧的最终结果图做比对，线、面完全不一样，但恰恰是这样的过程真正体现了上下位规划逐级传导、深化的过程。那么如何判断上下位规划之间的符合关系呢？如何体现刚性控制这条主线？刚性传导体现在哪些方面？

目前各城市从总体规划逐级传导到街区单元、地块详细规划的做法已经非常成熟了，但国、省、市之间的传导到底是什么关系？国家规划的深度和要传导给省级规划的内容是什么？省级规划的深度和要传导给市级规划的内容是什么？这是我们需要讨论的。董珂认为上下位规划的刚性传导内容有三类：

一是用途管制分区的传导关系。从分区到管制实际上是从粗到细的逐级深化的关系。国家层面就是主体功能区，是以县市单元为基本“颗粒度”来进行管控；到了省级层面，需要对主体功能区进行细分，可以用乡镇单元为基本“颗粒度”进行管控；到了市县层面的总体规划，可以用一级、二级规划分区为基本“颗粒度”进行管控；最后是详细规划，就以“地块”为基本“颗粒度”进行管控。这种逐级深化的关系其实最难研究。

二是发展指标的分配。这是一个简单量化分解的关系，是从“清晰”到“清晰”的过程，相对来说技术难度不大。

三是名录边界的划定。需要管控的要素以“重要程度”而不是“面积大小”区分事权。国家对最重要的要素，比如故宫国家级文保单位、三江源国家公园等进行名录确定、边界划定和用途管制；省级、市级也分别按照相应的重要程度确定名录、边界，并行使用途管制事权。这是一个简单的叠加关系，技术难度也不大。

后两类相对来说比较简单，但第一类到底如何深化、细化，到底如何从县市的主体功能区落实到地块的用途管制，还需要深入研究。也有专家认为主体功能区和用途管制完全是两套体系，之间不需要关联，但董珂认为，在过去多规没有合一的情况下，主体功能区是发改委的职能，用途管制是国土部的职能，但多规合一后，在统一的规划体系下其实就是不同层级、不同深度的管理，其本质没有区别，应当建立自上而下的联动关系。

国家主体功能区落实到省级层次，是否需要对主体功能区进行细化和深化？这件事是可以做的，但前提是当乡镇行政单元需要编制总体规划时，对于这个单元的主体功能区细化才有必要性。因为编制乡镇总体规划时需要确定定位、规模、指标分配等，这些都应与它的主体功能区属性建立关联关系。

浙江省国土空间规划早期方案，曾经尝试了对主体功能区类型的深化和对基本单元的细化。深化方面，从国家的三种基本类型，延伸到5+2的细化类型；细化方面，从县市为单元的深度细化到乡镇为单元的深度。这是值得借鉴的尝试，但这也与浙江省的土地斑块比较细、功能混合度比较高的基本特征是相关的。不是所有的省级行政区都必须深化、细化，特别是当县市总体规划把乡镇的空间布局都做了、乡镇不再需要做总体规划的时候，这样的深化细化就没有必要了。当然，如果要做主体功能区深化细化，就需要对附着在上面的指标分配和不同比例的规划分区建立规则。

再往下深化就是最具难度的环节。如何从基本行政单元的主体功能区传导到市县、乡镇的国土空间总体规划呢？这是非常关键的问题，直接关系到这轮国土空间规划改革成败。必须建立主体功能区（或主体功能区细分）转向规划分区的关联，如果没有建立，那么国、省层级的主体功能区制度就没有下延，就会成为“空中楼阁”，那么整个空间规划体系的逻辑框架也就不存在了。

那么如何下延呢？在其他机构的研究中，也提出了关键性指标的差异化传导，特别是最敏感的尊龙凯时用地指标分配，提出了与多个参数相关的分配规则。但是这样的规则如果不和他自身的主体功能区属性建立直接关联的话，那么主体功能区制度的意义就会大打折扣。所以还是要建立主体功能区和指标分配之间的逻辑关系。当然还有政策传导、用地地块分类的传导。

市、县级总体规划的管控“颗粒度”是什么？值得探讨。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中提出了一级、二级规划分区，这是很重要的创新，弥补了用途管制从宏观到微观、从模糊到清晰的中间环节。如果要求总体规划的管控“颗粒度”直接到地块，那么这张图必然是由详细规划反上来的，自上而下的法理逻辑就会存疑，也必然导致无休止的调整完善。

新建城区和已建城区也应采用不同的管控方式。对于新建地区，应当是从粗到细的过程，从总规层次的规划分区，到详规层次的用地分类。从广义上来说，每个规划层次都应当有一套适合这个层次“颗粒度”的用途管制分类体系。现在的用地用海分类体系适用于现状调查和详细规划层次；规划分区体系适用于市县总体规划；主体功能区细分适用于省级规划；主体功能区适用于国家规划。上下位规划之间的用途管制分区传导，是一种“混合配比”的对应关系，即上位规划的某一种分类，对应于下位规划一组固定配比的分类集合。从而建构从模糊到清晰、逐级深化的刚性传导要求。

但对于已建城区来说，需要更深层次的制度创新。在已建城区范围内，从总体规划到详细规划到底要传导什么内容？难道要把已经很详细的现状图转换成一张很粗的规划分区图，再用这张规划分区图指导未来的详细规划吗？这肯定是多此一举。董珂认为，对于已建地区来说，这种从粗到细的过程，不是用途管制分类的细化过程，而是空间政策分类的细化过程。在总体规划阶段，对于已建城区应当形成一张总体规划深度的更新改造政策一张图，里面标示保留、有条件改造、全面改造等差异化政策，详细规划要将这张政策分区图细化到地块深度。

总结来说，从总体规划层面到详细规划层面的传导过程是从模糊到清晰的过程，对于新建城区来说体现在用途管制的逐级细化，对于已建成区来说体现在更新改造政策的逐级深化。对于已建城区具体地块的改造升级，应判断的不是用途上、而是政策上是否与总体规划相符合。

所以规划一张图如何实现纵向规划传导的逐级细化，核心是制定传导的“规则”，并将这种“规则”转换到信息平台上的模糊算法。

规划也要有横向统筹各类要素的能力，而规划一张图同样需要技术创新，实现这样的能力。

三区三线背后的本质是什么？不同利益之间发生矛盾的时候，采用怎样的规则进行协调？《国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中提到，三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

中央说“先布棋盘后落子”，我们希望的图是左边这样的——棋盘还有很多可以落子的空间，但是现实的情况是右边这样的——棋盘上的子已经落得差不多了，规划落子可选择的余地非常小。根据《三区三线第二轮试划规则》要求，耕地应划尽划应保尽保，永久基本农田优先划定，生态保护红线布局优化，城镇开发边界合理划定。到底什么是合理划定，这是值得讨论的。

首先回到本质，国土空间规划是单目标规划还是多目标的规划？单目标规划是专项规划，而多目标规划才是综合规划。如果是综合规划的话，就要综合反映各类开发、保护的诉求，而不是仅仅反映保护的诉求，既要保护生态格局，也要解决吃饭问题，也要保障安居乐业，也要推动构建“双循环”新格局等等。那么作为综合规划，各类开发和保护的诉求应该用怎样的规则在空间上进行统筹和协调呢？当前，国家对于稳定粮食生产高度的重视意味着要提高农业空间重要性的权重，但并不意味着生态、城镇空间的权重为零。三类空间应该遵循各自的空间布局规律，按照特定时期的需要设定各类空间的重要性权重，最终按照整体效益的最优来“共时”协调，而不是按照某类空间先、某类空间后的方式“顺次”协调。

举个例子，把全域空间的各个单元首先按照单维度评价结果分别进行赋值，就好比在一个班级（假设有15人）中，每个同学都参加了数学、艺术、体育单项考试，确定了自己在全班中的数学、艺术、体育单项排名。接下来这个班级15人要组队参加数学、艺术、体育比赛，每个单项比赛5人，每人只能参加一项比赛，如果我们把组队参赛目标设定为各项竞赛的所有团体总分最优，如何安排这15个人参加到3项比赛中去呢？如果我们把组队参赛目标设定为首先保证团体数学成绩最好、再保证团体艺术成绩最好、最后保证团体体育成绩最好，又如何安排这15个人参加到3项比赛中去呢？显然，第一个目标的设定是整体效益最优，它具备综合规划的属性；第二个目标的设定是单项效益最优，它只具备专项规划的属性。

如果按照第二种规则，我们的解决方案就是把数学单项测试排名前5的同学安排去参加数学竞赛，然后在剩下10名同学中选择艺术单项测试排名靠前的5位同学参加艺术竞赛，最后5个不管体育成绩如何都去参加体育竞赛（如上图）。按照这种规则，能够保证的是数学团体总分肯定是最高的，但各项竞赛的所有团体总分是68，不是最优的结果，也就是说不能保证整体效益最优。如果要实现整体效益最优，就需要用一个方程来求解，这就是“非线性优化法”（如下图），结果我们发现，参加数学竞赛同学的数学单项测试排名是第1、7、2、3、5，并不是数学单项排名最高的同学；参加艺术竞赛同学的艺术单项测试排名是1、3、2、5、7，也不是艺术排名最高的同学；参加体育竞赛同学的体育单项测试排名是3、7、1、5、8，同样不是体育排名最高的同学。但各项竞赛的所有团体总分是60，是最小值，这就是整体效益最优解。这两种算法的差异就在于前者的决策过程是“顺次”的决策过程，具有专项规划的价值取向；后者的决策过程是“共时”的决策过程，具有综合规划的价值取向。

之前做主体功能区研究时做过一个假题，研究某个省，首先明确了生态、农业、城镇，以及魅力、特殊地区的单项评价排名，进入第二步综合评价的时候，我们发现，不管如何设定权重或者规则，都无法用优先位序法，保障最后的综合分区是一个合理的结果。但是如果用“非线性优化法”，在设定了各类空间的权重之后，我们就可以得出综合效益的最优解。

从上面的分析可以得出一个结论，作为综合性的规划，要追求的目标是整体效益最优，而不是农业或生态效益最优。我们可以在一个阶段强调农业空间保护，这种强调的正确方式是提高农业空间的权重，而不是优先确定农业空间，这有本质区别。另外《国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中提到，生态保护红线与永久基本农田有它们的空间取向规则，但城镇开发边界呢？我们不能忘记，城镇开发边界的规则就是保证城镇空间的区位优先和适度积聚，其背后是时间和距离成本所决定的。所以结论是，三类空间应该遵循各自空间的布局规律：生态空间遵循的是系统性和完整性，农业空间遵循的是适度规模和稳定性，而城镇空间遵循的是区位优先和适度积聚。由于三者的取向不同，所以在空间上是可以“妥协”的，最终的结果要按照整体效益的最优来协调。现状满满的一张图实际上还是可以优化的，但是首先需要优化的是“规则”，只有优化了“规则”才能实现“破局”。

所以规划一张图如何实现横向要素统筹，核心是顺应各自规律、按照整体效益最优来制定统筹“规则”，并将这种“规则”转换到信息平台上的非线性优化法。

一张图表象是“图”，本质是“则”，只有通过“则”的创新才可以推动“图”的优化。

供稿单位：厦门市城市规划设计研究院有限公司