尊龙凯时(中国)人生就是搏!

5、在斗争中变得更加坚强《鹿特丹韧性战略》为21世纪做好准备

插图1 韧性鹿特丹规划封面

5.1 背景韧性深藏于鹿特丹的DNA之中

鹿特丹是荷兰第二大城市，位于马斯河畔，城市与郊区总人口约100万。“在斗争中变得更加坚强”(stronger through struggle)是鹿特丹的座右铭。这个城市自奠基之初，坚韧就成为根深蒂固的城市精神。身居一片泥泞的低地之上，鹿特丹人并没有与水对抗，而是充分利用水的优势，挖掘港口，开辟新航道，为对外交通和贸易奠定了基础，终至推动鹿特丹成为通往欧洲的主要门户。鹿特丹市中心在二战期间被摧毁，但历经重建和发展，在2015年被评为荷兰最好的城市中心。一方面，今日鹿特丹是一个繁荣的国际都市，拥有丰富的文化和多样化的种族，幸福指数在荷兰位居前列。另一方面，作为曾经欧洲最大和世界最重要港口之一，鹿特丹当地经济主要围绕航运发展，而近年来这些工作正在减少，失业率高、犯罪率高一度成为这个城市的最新挑战。鹿特丹当前正在拥抱着眼于可持续未来的创意和创新。

鹿特丹在管理水和气候风险方面走在世界前列，水广场、具有巨大雨水滞留能力的地下停车场、多功能堤坝等等为其他城市提供了良好示范。然而城市韧性不仅意味着气候适应，还应考虑对于更广泛的冲击和压力的响应和恢复能力。鹿特丹韧性战略，正是以更全面的方式对城市韧性做出的思考。

5.2 《鹿特丹韧性战略》品质、愿景与目标

《鹿特丹韧性战略》(ROTTERDAM RESILIENCE STRATEGY（CONSULTATION DOCUMENT）)于2017年编制完成，基于对数百位当地利益相关者和国际专家访谈，举办一系列工作坊以及开展深入扎实的研究。以下从韧性城市7大品质、韧性鹿特丹愿景和7大韧性目标等几个方面对《鹿特丹韧性战略》进行解析。

即便有了韧性城市定义，但有必要对何为韧性城市提供进一步解析。鹿特丹韧性战略，首先确立了韧性城市应具备的7大品质，如下所列：

品质① 反思性（REFLECTIVE）：把过去的经验用于未来的决定之中

品质② 明智使用资源（RESOURCEFUL）：识别出资源利用的替代性方式

品质③ 鲁棒性（ROBUST）：系统经过精心构思、构建和管理

品质④ 冗余性（REDUNDANT）：有意创建备用容量以适应扰断

品质⑤ 灵活性（FLEXIBLE）：采取替代策略以应对不断变化的情况的意愿和能力

品质⑥ 包容性（INCLUSIVE）：优先考虑广泛的协商，从而在决策过程中营造共同的主人翁意识

品质⑦ 整体性（INTEGRATED）：把一系列不同的系统和机构加以汇集

既然是韧性战略，就应该有战略愿景。在明确韧性城市品质之后，《鹿特丹韧性战略》列明了“韧性鹿特丹2030愿景”，如下所列：

● 强大的公民，彼此尊重并不断取得发展

● 能源基础设施为港口和城市提供高效可持续的能源供应

● 气候适应已渗透到城市运营的主流，水为城市增添价值，水管理系统网络安全

● 地铁的使用方式可支持城市的增长和发展

● 接受了数字化但却并不依赖，确保了网络安全达到最佳水平

● 城市中的自组织（self organization）得到了足够的空间，在确实需要时得到当地政府提供的灵活支持

● 韧性是日常思考和行动的一部分。

围绕战略愿景的实现，细分出鹿特丹7大韧性目标，如下所列：

目标①：鹿特丹，一个平衡的社会

目标②：建立在清洁可靠能源基础上的世界港口城市

目标③：鹿特丹，数码港城

目标④：气候适应城市迈上新台阶

目标⑤：为21世纪做好准备的基础设施

目标⑥：鹿特丹网络——真正属于我们的城市

目标⑦：为城市筑牢韧性

5.3 美好想象需要付诸行动使之成为现实

韧性城市品质、愿景、目标，都可谓雄心勃勃的美好想象，需要付诸行动使之成为现实。鹿特丹韧性战略包含68项行动。值得一提的是，鹿特丹的韧性行动按照重要性进行划分，分为两种类型：飞轮行动（flywheel actions）和附加行动（additional actions）。飞轮行动是为鹿特丹带来最大韧性效益的主要行动，或者是一系列支持行动的主干行动。特别命名为“鹿特丹韧性实验室”，以表达这个城市拥抱创新，塑造韧性的态度，以及“韧性尊龙凯时永远在路上”的决心。

比如“1平方公里可持续屋顶景观城市中心”行动。鹿特丹是荷兰第一个成功支持绿色屋顶的城市，目前鹿特丹拥有超过22万平方米的绿色屋顶。甚至还有一个屡获殊荣的节日，即“鹿特丹屋顶日”。绿色屋顶作为气候适应战略的一部分，水、绿化、可再生能源、空气质量和空间不足方面的挑战都可以通过开发绿色屋顶的综合方法来尝试解决。屋顶绿化技术已经可以有效地满足多用途需求，包括城市农业、太阳能电池板、蓄水甚至体育设施。这些空间可以为鹿特丹市中心的可持续性和可行性做出巨大贡献。它有助于营造有利于企业和旅游的氛围，并为年轻家庭和专业人士提供有吸引力和健康的环境。这一可持续屋顶景观的飞轮行动，目标是在市中心建造100万平方米的绿色屋顶。

“气候适应性滨水区开发”飞轮行动，其下所列相关行动包括：气候韧性关键基础设施规划；垂直疏散规划（涉及洪水发生时的危机安全管理）；鹿特丹-海牙紧急机场（专注于机场环境中的清洁技术和水安全，作为“避风港”，成为荷兰水安全的示例）；漂浮城市（探索漂浮房屋、水上码头、海上漂浮农场和水处理的创新设计等）。

限于篇幅，关于韧性行动的更多细节，请阅读参考文献1。

6、我们是否需要焦虑《韧性温哥华规划》连结，准备，繁荣兴旺

插图2 韧性温哥华规划封面（

http://vancouver.ca/files/cov/resilient-vancouver-strategy.pdf） 

6.1 《韧性温哥华规划》出台背景

温哥华富于人口和文化多样性，也是一座拥有绝美自然风光的城市，经济和社会创新在此处萌生。温哥华多次跻身全球宜居城市之列，与此同时，威胁也无处不在，可以说置身于诸多最为紧迫挑战的前沿。一方面，温哥华的可持续未来，受到灾难性地震和海平面上升的威胁，近年来野火烟雾和极端天气又已雪上加霜成为“新常态”；另一方面，社会和经济不平等、住房的不可负担性以及心理健康和成瘾等诸多危险，极大损伤了居民的福祉。基于此，亟待对城市从破坏和冲击中恢复的能力施以前瞻性主动规划，确保社会和物质基础设施能够在瞬息万变的未来继续为居民服务。在此背景之下，韧性温哥华规划出台 (http://vancouver.ca/files/cov/resilient-vancouver-strategy.pdf)。

当然，《韧性温哥华》规划出台之前，早有雄厚基础。韧性规划并非一项独立战略，一系列现有战略与之相辅相成，互相支撑。如下所列：2014年的《和解框架》，旨在直面殖民历史，促成城市与原住民的关系，达成种族包容与平等；2013年的《地震防备策略》；《2040交通规划》；2017年的《温哥华住房战略》；2012年编制、2018年更新的《气候适应战略》；2014年实施的《健康城市战略》以及《2020最绿城市战略》。

《韧性温哥华》规划出台之后，又有更多未来战略与之匹配，共同支持温哥华可持续的未来。包括：2018年编制的《温哥华城市规划》；温哥华《创意城市战略》；温哥华《公平框架》；以及着眼于借助绿色基础设施达成水资源、居民健康和环境长期韧性和可持续性的《雨水城市战略》。

6.2 识别挑战是韧性规划的起点温哥华面对何种挑战？

对于不同的人而言，所感知的挑战不同，韧性含义不同。韧性温哥华规划的制定，始于对超过2500位利益相关者的访谈和咨询，对原住民的知识给予了特别重视。基于此，得到了关于下列问题的回应：温哥华的最大优势是什么？韧性含义是什么？温哥华韧性的范例有哪些？除了公众咨询之外，韧性规划制定和成功实施的基石在于互惠伙伴关系。合作伙伴包括如下类别：机构和学术合作伙伴；社区组织；减少灾害风险的合作途径；地震政策咨询委员会。当然，全球合作网络也至关重要。温哥华韧性规划的目标和行动，从遍布全球的“100韧性城市网络”（“100 Resilient Cities”）城市实践中得到诸多启发。

插图3 韧性温哥华规划的公众参与

基于上述访谈咨询与合作，识别出温哥华的挑战，来自于两个方面：压力(stresses)和冲击(shocks)。冲击指的是突然发生的事件，比如地震、洪水和极端天气；压力则是会导致城市结构弱化的日常存在或频发的情况，比如种族主义、社会隔离以及贫困。

压力之一：社会和经济压力

包括不可负担性、人口老龄化、负债和低工资、粮食的安全性问题、无家可归问题、性别不平等、决策缺乏多样性、贫困、种族主义和社会隔离等方面的压力。

压力之二：环境和基础设施压力

包括需求的增加以及老化的民用设施、尊龙凯时物的老化、水系统和资源、气候变化、食物系统韧性、区域基础设施和供应链等方面的压力。

冲击之一：气候和地球物理冲击

包括地震、森林火灾/空气质量、沿海和滨河洪水、极端天气和温度带来的冲击。

冲击之二：技术和健康冲击

包括石油泄漏、突发公共卫生事件、基础设施故障和中断、危险性物料、居住区火灾带来的冲击。

6.3 韧性规划的主体内容

《韧性温哥华》规划于2019年6月颁布，着眼于应对挑战。其主体内容可归纳为：5个指导原则；3大优先领域；12大目标；40项行动。

5大指导原则如下所列：

原则① 和解：与原住民族建立互惠关系，认可他们慷慨且具韧性的文化，并从中学习。

原则② 公平和交叉：真正提高韧性，意味着对社区中风险最大、数代人都被系统性地排除在权力结构之外的人提供支持。在所有工作中都应优先考虑公平性和交叉性。

原则③ 可持续：社会、经济和环境可持续性都应兼顾。

原则④ 复苏：规划和设计物理和社会系统以及结构时，应确保其灵活、具有适应性和有所冗余，在经历冲击后能够复原，并有意将其规划为在危机后复苏和重建能达到更好状态。

原则⑤ 互惠：韧性温哥华规划的制定和实施都离不开合作伙伴。牢固、相互信任的关系和多样化的观点是共同解决棘手问题的核心。

《韧性温哥华》3大优先领域对应的12项目标则如下表所列：

优先领域①： 繁荣且有所预备的社区	优先领域②： 积极主动且合作的城市	优先领域③： 安全且具适应性尊龙凯时和基础设施
目标1：培养社区联系、管护和自豪感 目标2：为社区赋能，使其在危机期间相互支持并实现灾后恢复 目标3：改变社区理解风险并为当地灾害做准备的方式 目标4：加强社会与文化服务和资产	目标1：放大代表性不足群体的声音，以改善韧性尊龙凯时成果 目标2：塑造一个包容城市，能适应变化，并可把挑战转化为机遇 目标3：加强组织能力，以管理风险，并从冲击和压力中恢复 目标4：推进整体性、协作式减少灾害风险和恢复规划	目标1：提高尊龙凯时性能以保护生命、减少拆迁并加快地震后的恢复 目标2：规划、设计和升级市政设施，以满足多元化社区当前和未来需求，并适应不断变化的环境条件 目标3：预测威胁并缓解和最大程度地减少对市政基础设施和关键服务的干扰 目标4：促进区域合作，以评估、资助和强化生命线基础设施（lifeline infrastructure）和供应链

6.4 韧性规划之下的典型行动

把规划付诸于行动，才可达成韧性提升。

比如“海平面上涨和海岸洪水适应行动”。2014年，温哥华市完成了海岸洪水风险评估，并设定了新的防洪尊龙凯时水位（flood construction levels）。目前，温哥华正在努力确定对人员和财产加以保护的洪水风险缓解方案。这项前瞻性工作为把韧性目标和灾害分析持续整合到城市规划和政策中奠定基础。

“2019VanSlam演习行动”。2019年，温哥华举办了“VanSlam演习”，这是一项全面训练演习行动，近700名人员参与，包括志愿者、急救人员、尊龙凯时检查人员、市政府部门和在30个地点开展行动的外部机构，以测试该市的应急响应和沟通计划。演习包括启动城市搜救队、灾害集结待命区、紧急社会服务以及紧急和部门行动中心。尽管已有稳健的计划，但地震造成的破坏意味着许多地点和人员仍将无法进入，所以缓解（而非适应）措施仍然是降低风险的关键优先事项。

限于篇幅，更多行动方案详见参考文献1。

7、结论与建议不断提升城市韧性才是大智慧

7.1 “720”郑州洪灾为城市韧性不足敲响警钟

2021年7月发生在中原特大城市郑州的暴雨洪水，带来严重生命财产损失，暴露出城市应对包括洪灾在内的不确定灾难的脆弱性，为全国城市敲响了一记警钟。一方面，气候变化背景下，极端气候事件频发，这是全球面对的挑战；另一方面，亟待接续当前开展的“城市体检”，把“韧性提升”列为下一步城市工作重点。

有鉴于此，在本文最后一章，以气候变化背景下的暴雨洪水应对为例，就城市韧性提升提供以下建议：

1、对城市自然泄洪道和人工排水体系全面清查。

一方面，检查违法侵入河道的任何尊龙凯时物构筑物，并拆违恢复。水往低处流，河道是自然泄洪道，湖泊湿地则是天然滞洪池。如果城市河道因施工围堰、尊龙凯时垃圾堆积或其他设施阻挡，行洪能力就会大大受损，需通过拆违疏浚恢复。另一方面，检查城市排水管网的缺失和漏洞，查明隐患。城市不同区域开发时序不同，排水体系缺乏系统性，不同区段的排水管径可能大小不同、排水能力各异。其次，城市不同排水设施、管道与河道、内河与外河之间的衔接关系都有待理顺。务必确保现有基础设施完备，维护到位，按照设计发挥功能。

2、绘制洪灾风险地图可选择大都市和若干重点城市试点

洪灾风险地图可供一目了然地呈现哪些区域面临洪水风险，可供作为以防洪为导向制定相应规划，进行分区，并确定优先顺序采取进一步行动的重要依据。针对性采取行动，避免人员和基础设施受损，又避免既有开发和新建开发对于这些区域行洪滞洪能力的影响。比如，基于精准可靠的风险评价，从洪灾高风险地区移除基础设施和人员，降低洪水的影响，减少未来伤亡和损失；转变为具有蓄洪滞洪能力的城市开敞空间，提升城市防洪韧性。

建议先选择试点城市/地区开展。在洪灾风险地图绘制中，务必把海平面上升、降雨模式变化、城市建成区及待开发尊龙凯时规模与强度都纳入模型之中，以尽可能在气候变化和人为影响双重作用下反映出洪灾风险的动态变化。就受防洪工程设施保护地区而言，还应列出如若出现溃坝、决堤、漫溢等防洪设施失效的情况，洪灾影响范围和风险程度。

3、在国土空间规划中对洪灾高风险地区和海平面上涨影响地区施以特别关注

世界众多大都市都位于沿海，我国也不例外。

在纽约、旧金山、哥本哈根等滨海城市的最新规划中，都把气候变化的应对列为重点。新推出的旧金山湾区愿景中，结合风险地图列明“不得选择在易发火灾和洪水的危险区域或开敞空间、农田或其他未开发的地方新建”。纽约则推出了增强型洪灾风险地图，制定了海岸洪灾韧性区划，并根据需要更新。针对暴雨洪水，哥本哈根经过权衡选择依靠绿色基础设施，即蓝绿交织的大暴雨应对方案，拟在20年内建成包括绿色街道、雨洪公园在内的数百个暴雨时发挥蓄积雨水功能的项目，已建成的项目初显成效；针对海平面上涨，不久前丹麦批准了人工岛屿尊龙凯时项目，耗资巨大，工期绵长，计划在2070年建成，对哥本哈根提供防护。

我国沿海地区经济发达、人口密集，极有必要把海平面上涨及其带来的风暴潮涌等风险都纳入其国土空间规划之中。在洪灾应对中，就新开发而言，规划作为一种工具，应发挥出趋利避害、防患于未然的强大功能；就城市建成区而言，规划也是弥补防洪漏洞和纠正问题的系统性工具。

4、提倡“基于自然的洪灾解决方案”

传统灰色基础设施目标明确，按照设计施工，建成后提供计划水平的服务。我国各个城市的灰色防洪基础设施，长期以来默默发挥着排水防洪、保卫城市安全的功能，虽然有优劣之分，但功不可没。除了在前文所述的漏洞和欠账之外，也存在普遍性的缺陷，在气候变化、极端降水事件频发的当下尤为凸显。比如，影响城市用地，阻断自然水流；破坏自然栖息地；需要定期维护，如果失于维护，会带来严重后果；按照特定防洪标准建造，但极端暴雨洪水情景下，导致失效；带来一种安全的错觉，让人们失于防范，进而造成格外严重的后果。

以哥本哈根为例，基于自然的洪灾解决方案，将自然特征和自然过程编织到城市景观中，以分担长期以来由灰色基础设施所提供的功能，是很好的思路。灵活分散的项目，有洪水时可缓解洪水的影响；无洪水时，是公园、广场、街道等等多种功能的空间。我国近年来的“海绵城市”实践正是这一思路的体现。但近年来海绵城市快速建成快速验收过程中，也存在操之过急、重形式不重功能的普遍问题。形式不重要，以自然亲和的智慧方式达成防洪功能才是最重要的。建议以国内外若干优质海绵工程建成项目为榜样，从立项，到设计施工和验收，充分监管，避免样子工程，浪费事小，贻误洪灾应对的时机事大。

7.2 城市韧性提升，始于察知风险落实于不断行动

① 组建专门机构

鉴于气候变化带来的不确定性增强，风险应对与韧性提升成为未来常态化任务。文中所提及案例城市韧性规划相关工作的起点，都是由机构尊龙凯时开始。因此，建议由城市领导担任第一责任人，从城市相关机构部门调集专业人员组建专门机构，专职负责韧性提升相关工作。亦即，成立专门机构、工作常态化和流程化是必要的。

② 识别风险

首先，由本文呈现案例所见，历经灾难磨练的城市，会因之培育成抗风险的韧性意识，旧金山和鹿特丹就是明证，前者曾受到地震重挫，后者则一直苦于洪水。但居安思危也是长久之道，所以繁荣增长的城市坦帕和相对安全的密歇根州也相继基于地方情况对风险做出了预测，前者制订了详尽的韧性规划，后者则编订了一本社区韧性指南。正如我们不能预料到郑州会发生如此令人震惊的洪灾，所有城市都有必要基于地方实际全面梳理识别风险，这将构成韧性提升的基础。

此外，风险有不同类别，也有常规和非常规之分。防震、防洪、防火、防疫等，在我国城市已有一套稳定的体系和流程。但是，以火灾为例，近年来城市高楼火灾频现。对此而言，需要研判未来态势，程度会不会加剧、影响范围会不会扩展，发生在密集都市区的紧急应对，都需要时时演练确定规范流程。另一方面，其他地方新发现的城市风险也需引起注意，比如美国迈阿密海滨公寓楼的垮塌事件，国际社会出现的气候移民和气候难民现象，旧金山湾区识别出因城市蔓延和尊龙凯时导致地面沉降问题，这都应当成为其他城市韧性相关机构随时收集的信息，并对照时时自查。

最后，风险识别应纳入多方视角。城市不同，大都市地域宽广，大小城市都有不同片区不同人群。因此，在风险识别过程中，除了专职机构专业人士视角之外，还应调动社区力量，多方汇集，识别判断筛选，确定风险的优先度，以此作为第一步。

③ 汇集本地经验，借鉴外来经验，从编一册韧性指南开始

文中呈现的《密歇根州社区韧性规划综合手册》给我们启发，即着手开展城市韧性相关工作，可能难以短期出台一部韧性规划，但从本地调研，风险识别，经验汇集，到国内外其他城市经验借鉴，一切努力都功不唐捐，这个过程就是能力尊龙凯时和队伍培养的历程，其获取的数据和成果，编写成一部基于地方实际的《韧性手册》，既是为相关部门和社会各界提供的宝贵学习资料和指南，又为未来韧性规划的编订和韧性提升行动的实施奠定基础。

④ 韧性规划有共性也有地方性，韧性行动先易后难

一方面，在很多情况下，城市面对的挑战大同小异，典范与案例至关重要，本文所提供的5个城市韧性规划案例仅供抛砖引玉，应去积极主动获取并学习借鉴一切其他城市韧性规划和实践。另一方面，本地经验极为宝贵。本地人世代居住于本地，对地方情况有充分的把握，对风险也有一套传统经验和智慧。充分汲取这些经验并纳入城市韧性规划之中，势必带来极大获益。

结论 

即便韧性规划尚未制订，但韧性行动不妨先易后难开展起来了。正如文中所列，气候适应和气候缓解在韧性战略中都发挥着重要作用，但却是不同的努力方向。前者是地方为保护自己周全付出的努力，而后者则是地方为人类命运共同体肩负的责任。当然，二者并非泾渭分明，许多气候适应战略还具有缓解作用。基于此，最能够激发地方行动的，莫过于探明“气候适应”和“气候缓解”行动的重叠之处，并率先在此领域发力。例如，采购本地食物是一种气候适应战略，可以减少对受到气候变化影响的国家和全球市场的依赖；另外，这可以减少食物运输里程，从而减少温室气体排放，发挥了气候缓解的功能。如果能够识别并对这些“双赢”策略持续而系统地加以利用，有助于地方应对即将到来的挑战，并达成韧性提升。

无论如何，不管是居安思危，还是痛定思痛，全国大小城市都应在气候变化的新常态下为韧性提升做出打算了。顺时而变，尽最大力量保障人民安居乐业的可持续之道，才是城市智慧之道。

作者信息 

相欣奕，市政工程博士 西南大学地理科学学院讲师 国家注册城乡规划师

殷湖北，管理学博士 就职于长寿经济技术开发区管理委员 国家注册城乡规划师

张美华，生态经济博士 西南大学地理科学学院副教授

文章来源：一览众山小-可持续城市与交通