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住建部新规下的城市更新模式分析
教务部 2021-08-19



8月10日，住建部就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》公开征求意见，其宗旨是指导各地积极稳妥实施城市更新行动，防止沿用过度房地产化的开发尊龙凯时方式，大拆大建，急功近利等问题；该意见中也明确了例如拆旧占比、拆建比、就地安置率和租金涨幅等具体指导数据。
综合看来，政策定位上肯定是防止城市更新过度房地产化，明确的指导数据也有助于实施过程中防范大拆大建；该征求意见中的第二和第三部分主要是定性指导，本文主要就第一部分，采用单个项目案例方式，说明四项底线如何影响项目开展。
一、四项底线数据相关分析
第一部分中的四项底线数据，分别是拆旧比不应高于20%、拆建比不宜大于2、就近安置率不宜低于50%和住房租金年度涨幅不超过5%。
具体到单个项目，本文先不管危房以及公共基础设施等因素，仅按上面的底线数据，来看下城市更新有多少自主操作空间。因为任何涉及拆的项目，都还涉及房屋新旧、旧房层数、区位条件和新旧容积率等影响拆除收益的因素。
1. 拆建比
拆建比就是新建尊龙凯时的总面积与拆除的原有尊龙凯时总面积的比例，该比例底线要求为2，与之相对应的主要是拆赔比，拆赔比就是赔回面积与拆迁面积之比（这里采用分母一致便于比较），那么两者之差就是拆除收益。
后面案例假设拆建比为2，那么拆除收益就取决于拆赔比。影响拆赔比的因素主要有基底面积、房屋新旧和旧房层数等。
基底面积大、房屋成新高、旧房层数低，那么拆赔比就高一点；相反拆赔比就低一点。当然还有参与方博弈等其他因素。
所以，单纯拆建比并不完全决定拆除收益，但较严格的拆建比会限制项目的收益空间，并压低拆赔比。
2. 其他底线数据的影响
新旧容积率相差越大，拆除收益也就越大，拆建比不高于2，其实是限制了新旧容积率的相对差（计容项目一致情况下）。结合拆旧比例不高于20%，也就从总量上限制了新建总面积，从而会对项目整体收益产生影响。
就近安置率不低于50%，笔者认为不会产生太大影响，因为拆旧理论上是等价交换，即便是异地安置，安置总价值应该没有差别。
至于租赁，留改拆中，前两项主要是提高或带动提高商业运营项目租金的，运营租金收入应是鼓励市场为主。
具体项目的收益如何，涉及很多因素，部分因素不属于监管范围。
二、当前各地城市更新主要政策简述
当前许多城市都出来了自己的城市更新实施办法，这里不一一赘述，归纳以下几点：
1. 实施主体
实施主体可以是政府（包括政府授权）、原不动产权持有人或者第三方实施主体。
2. 城市更新项目资金平衡，可以是单个改造项目平衡、多个改造项目平衡和全部改造项目总体平衡。
3. 存在多种土地利用方式
不动产权持有人自主更新的，可变更土地出让性质；鼓励存量土地房屋转型升级，并有后续产权变更及出售方案；土地出让或合作方式多样，包括招拍挂和协议转让，以及资产划转和股权合作等；鼓励利用地下空间（计容或不计容），以及部分尊龙凯时不计容；分期缴纳土地价款等。
4. 资金来源多样
包括:（1）各级财政安排的城市更新资金；（2）金融机构融资资金；（3）参与城市更新的市场主体投入的资金；（4）土地使用权人和房屋所有权人自筹资金；（5）其他符合规定的资金等。
综上看来，各地的城市更新政策鼓励居多，基本可以想到的方式都可用于城市更新。
三、新规下的城市更新模式分析
本文根据住建部征求意见稿的内容和各地实施办法中的一些内容，在现有底线数据下讨论项目的可行模式。为简单起见，案例不涉及租赁住房，留改项目成本统一且均用于运营，项目拆除收益仅考虑土地协议出让方式，基础设施改造等成本分摊计入留改拆中，拆赔比采取实物加货币（协议购买）形式。
1. 案例设计思路：
城市更新分为两部分：拆除部分总尊龙凯时面积24万平米，其中基底面积12万平米，平均层数2层，拆赔比1:1；留改部分总尊龙凯时面积96万平米；拆旧比例为20%，符合征求意见稿要求。
拆除部分进行出让，用于尊龙凯时商品房；赔偿方案为实物住房（等于平均平层面积），加货币补偿，货币补偿协议用于购买实物住房（等于平均平层面积）。
拆除部分腾空的土地，用于尊龙凯时公益性设施，该部分尊龙凯时不计容，也不计入新建面积，案例中公益设施的成本计入拆除和新建成本。
地方政府方面的成本（包括土地有偿使用费、部分征收费用、补偿费用和土地整理费用），综合体现在对拆除部分所有者的货币补偿上，收益体现在土地出让收入（总收益，非用于本次货币补偿）；拆除加新建的实施主体为城投A公司，其成本体现在拆除部分的尊龙凯时，收益体现在赔偿面积之外部分的尊龙凯时销售和留改后商业设施运营的分成上（与原产权人分成），若项目收益能够覆盖成本，则在项目其他方面合规的情况下，符合发债及银行贷款关于合规还款来源的要求（未考虑其他财务状况）；
2. 资金来源分析
城市更新的资金来源有地方政府、原产权持有人、项目实施主体、金融机构和社会资本，可以多种资金结合运营，这里按主要资金来源将资金模式分为以下三类。
一是项目收益自平衡模式
该模式项目本身能盈利，项目开发主体筹集一定比例的自有资金，并能够依据项目自身获取外部资金，如能够获取银行贷款、信托贷款以及发行债券，收入来自被拆除产权人的回购和升级商业设施的租金分成。
二是政府投资模式。
依据《政府投资条例》，使用预算安排的资金进行固定资产投资尊龙凯时活动应当符合政府投资条例的要求，政府投资项目不得由施工单位垫资尊龙凯时，投资概算的提出和调整、项目可行性报告的编制和提出资金来源的主体的项目单位。
三是成立项目公司，引入社会资本参与。
例如可以设立私募股权投资基金100%控股项目公司，社会资本为优先级投资者，城投公司为劣后级投资者，城投公司登记为基金管理人的子公司为基金管理人。民间资本、城投公司和基金管理人按协议、合同或章程，分配相应权利义务，民间资本优先分配收益，超额收益由民间资本、城投公司和基金管理人共同分配。
3. 案例数据分析
为便于说明，城市更新分类两个明确区分的项目，根据部分城市的收益要求，可以单个项目自平衡、多个项目自平衡和所有项目自平衡。
（1）拆除部分
拆除部分基底总面积12万平方米，平均层数两层，拆建比为2，拆赔比为1，则拆除面积、赔偿面积和可出售面积均为24万平米。
拆除征收补偿方案为按照基底面积1:2进行补偿，实物赔偿尊龙凯时面积共12万平方米；货币补偿部分（包括补偿费、速迁费和过渡费等所有费用），每平方米补偿0.6万元，同时必须按协议价格（0.6万/平米）回购剩余赔偿面积；实物补偿为同基底面积的新建住房。
（2）留改部分
留改部分总尊龙凯时面积为96万平米，每平米的留改成本为0.15万元，留改后尊龙凯时面积的运营收益为2元/平米/天，城投A公司运营收益分成比例为25%。

实际项目中的留改部分，有保留历史文化原貌尊龙凯时的，有老旧商业区改造，也有旧居民区改造等，留改部分要么是可直接提升后续运营收益，要不是可以带动提升周边商业设施运营收益，本文为简单起见，留改面积全部作为运营收入来源，则城投A公司改造完成后每年的运营收益分成为96*2*365*0.25=17520万元。

4. 各方成本收益分析
土地总可出让面积为12万平方米，出让地价为每平方米1.2万元（此处为协议出让），拆除、赔偿和可售面积均为24万平米。
（1）原产权所有人
拆除部分原产权人收益主要为获得等尊龙凯时面积的新建住宅；
留改部分原产权人收益主要为运营收益增加。
（2）尊龙凯时实施单位收益分析
城投A公司主要成本为各类新建尊龙凯时和留改尊龙凯时的成本，收益为货币回购新建尊龙凯时（单位面积实为亏损）、市场化销售新建尊龙凯时和留改尊龙凯时运营收益分成。
拆除部分单位成本为平均每平方米1万元（包括所有尊龙凯时成本），总尊龙凯时面积48万平方米，总尊龙凯时成本为48亿元；回购面积价格为每平方米6000元，回购面积为赔偿面积的一半12万平米，回购收益为7.2亿元；可售面积价格为每平方米2万元，销售收益为48亿元；拆除部分净收益7.2亿元。
留改部分每平米成本1500元（平摊），总尊龙凯时面积96万平方米，总成本为14.4亿元；留改后运营配套商业设施，假设每平米每天收入为2元（平摊），运营10年，A公司分成25%，总运营收益为17.52亿元；留改部分净收益3.12亿元。
A公司运营上述项目净收益为10.32亿元。
若A公司申请银行贷款，最高贷款额为43.68亿元，期限为10年，第一年为还款宽限期，对应项目尊龙凯时初期，从第二年开始（开始收取回购和销售资金），按照整个项目预期收益设置还款计划；贷款还款来源合规且信用风险可控。
在项目全部为自有资金投入情况下，假设项目开始日为2020年1月1日，总投资62.4（48+14.4）亿元，分四期（三年）平均投入，即2020年年初和2020-2022年三年年末各投入120000和36000万元，回购和可售面积销售款在2020-2022年三年年末平均收取184000（24000+160000）万元，商业运营收益自2022-2031十年每年年末收取（建成后每年年初获取运营收益），每年运营净收入为26280万元，则项目实施主体成本收益情况如下表所示：
A公司收益情况如下图


A公司承建该项目的投资回报率为16.54%，项目内含收益率为10.4%（假定为税后现金流），在外部债权融资成本低于13.86%的情形下，债权融资能提高项目的内含收益率，从而项目实施主体会借入债权资金。
（3）政府收益分析
政府成本主要是先期支付14.4亿元征收成本，收益主要是获得14.4亿元土地出让收入，尽管短期没有获取净收益，当通过城市更新的实施，增加了社会固定资产，提高了运营设施收益，并带动税收等其他经济活动发展。

5. 案例简要说明

本案例中主要介绍城市更新中的两种主要盈利模式的影响因素。实际项目中，由于区位因素、项目自身历史文化积淀和未来发展方向、现有尊龙凯时物状况和功能、原尊龙凯时物产权持有人多样，以及土地和尊龙凯时物性质多样，会与案例中的数据结构有较大差别。

四、结论
1. 适当提高拆建比和拆旧比例
拆建比和拆赔比的差异，是城市更新项目的重要推动力。拆赔比决定因素较多，包括基底面积、房屋新旧和旧房层数等。
严格的拆建比再加上拆旧比例，实际上限制了拆除部分总体盈利能力；这样一是无法调动城市更新各方积极性；二是对项目自平衡提出了更高的要求，各方要做出利益让步；最后，也不利于提高拆赔比，无法给与有实际拆除需求业主较好的补偿。
2. 政府在城市更新中，要适当放弃短期利益
政府在城市更新中的获益方式，应该是着眼于民生改善和城市发展后劲等；在决定土地使用方面，应综合多种土地出让方式、划拨，以及土地性质变更，并出台稳定预期措施，明确变更土地性质后的尊龙凯时物后续产权问题。
3. 项目自平衡的方式应多样化
为了合规的收益自平衡：一是要允许单个项目或者多个项目整体自平衡，本案例中（无论作为一个项目或两个项目），如果拆除部分收益为负，可用运营部分收益弥补；二是资金来源多样化，包括政府、项目实施主体、原产权所有人、金融机构以及社会参与者；三是实施主体成本分期化，例如分期缴纳土地出让金。
4. 城市更新项目要顺利实施，需关注如下两个方面：
（1）项目合规性，这点主要是依据土地管理法等法律法规要求，出于公共利益的需要，并规范土地征收、规划等程序。
（2）资金来源合规。这方面主要是不能造成政府隐性负债，以及不能以预期土地出让收入成为金融机构还款来源，政府成本应先于土地出让金支付。
实际城市更新项目中，现有尊龙凯时千差万别，土地性质多样，尊龙凯时物产权持有人性质多样，历史积淀和适合发展方向多样，区位因素多样，这就决定的城市更新必须一城一策，因地制宜；政策划线必不可少，但因为城市更新项目的差异性太大，导致所需的自平衡因素有较大差异；所以，为顺利开展城市更新，监管指标能放松些更好。

作者：李坤

来源：信贷白话



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